Emendas parlamentares chegam a R$ 47,1 bilhões após alta real de 315% em 11 anos, aponta Ipea

Crescimento ampliou o poder de deputados e senadores sobre o Orçamento e fez recursos indicados pelo Congresso ocuparem espaço cada vez maior nos gastos discricionários da União.

O volume de recursos destinados por meio de emendas parlamentares mais que quadruplicou em pouco mais de uma década. Segundo estudos elaborados por pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), os valores empenhados passaram de R$ 11,3 bilhões em 2014 para R$ 47,1 bilhões em 2025. Considerando a correção pela inflação, o avanço real foi de 315%.

As emendas permitem que deputados e senadores indiquem onde parte dos recursos do Orçamento federal será aplicada, incluindo áreas como saúde, educação, infraestrutura e assistência social.

O crescimento ganhou força a partir de 2015, quando uma mudança constitucional tornou obrigatória a execução das emendas individuais. Antes disso, o governo federal possuía maior margem para definir quais indicações parlamentares seriam efetivamente executadas.

Para os pesquisadores do Ipea, a mudança provocou uma transformação na dinâmica de distribuição dos recursos públicos. Com maior autonomia para definir o destino das verbas, parlamentares passaram a exercer influência crescente sobre decisões que tradicionalmente estavam concentradas no Executivo. O fenômeno é descrito no estudo como “parlamentarismo orçamentário”.

Saúde concentra maior volume

Nas políticas sociais, o crescimento também foi expressivo. Os recursos empenhados por meio de emendas passaram de R$ 9,2 bilhões para R$ 35 bilhões, em valores reais, entre 2014 e 2025. Saúde, educação e assistência social concentraram aproximadamente três quartos do total empenhado por essa modalidade no último ano analisado.

A saúde é um dos principais exemplos da mudança. Em valores corrigidos pela inflação, os recursos federais destinados à área por meio de emendas passaram de R$ 5,1 bilhões em 2014 para R$ 24,8 bilhões em 2024.

No mesmo período, a participação das emendas nas despesas discricionárias do Ministério da Saúde saltou de 18,6% para 45,4%. Ou seja, quase metade dos recursos que poderiam ser distribuídos conforme o planejamento da pasta passou a depender de indicações feitas por deputados e senadores.

Outro ponto de preocupação levantado pelos pesquisadores é a utilização dessas verbas para despesas permanentes. Em 2024, 91,7% das emendas destinadas à saúde foram utilizadas para custeio, como manutenção de serviços, compra de insumos e funcionamento de unidades.

Como as emendas não possuem garantia de continuidade, o estudo aponta o risco de municípios e unidades de saúde criarem despesas permanentes sem segurança de que receberão os mesmos recursos nos anos seguintes.

Educação também sente impacto

Na educação, os recursos destinados por emendas ao orçamento do Ministério da Educação cresceram 315,6% em termos reais entre 2014 e 2024, passando de R$ 375,9 milhões para R$ 1,58 bilhão.

Apesar de representarem aproximadamente 1% do orçamento total do MEC, as emendas passaram a financiar uma parcela maior das despesas correntes. A participação desses gastos subiu de 9% para 38% no período.

Ipea propõe mudanças nas emendas Pix

Entre as recomendações apresentadas pelos pesquisadores está a extinção das chamadas emendas Pix, modalidade que permite a transferência direta de recursos para estados e municípios.

Na configuração original, os valores podiam ser repassados sem convênio e sem a apresentação prévia de um plano de trabalho nos mesmos moldes das transferências tradicionais, o que dificultava o acompanhamento da aplicação do dinheiro.

A modalidade passou a sofrer novas exigências após decisões do Supremo Tribunal Federal. Entre as regras estão a apresentação de plano de trabalho, abertura de conta específica, divulgação das informações no Transferegov.br e prestação de contas.

Os pesquisadores também defendem que as emendas sejam submetidas a análises de mérito pelas comissões temáticas do Congresso e que cada recurso tenha um identificador único, permitindo acompanhar o dinheiro desde a indicação até o beneficiário final.

Transparência ainda é desafio

As emendas de comissão também aparecem entre os pontos de atenção. Embora formalmente sejam apresentadas pelos colegiados do Congresso, há casos em que a destinação dos recursos aparece vinculada genericamente a uma “liderança partidária”, sem identificação do parlamentar responsável pela indicação.

Levantamento anterior identificou 575 indicações que somavam R$ 596,3 milhões, aprovadas por comissões da Câmara, nas quais o responsável pela solicitação não aparecia nominalmente.

O avanço das emendas parlamentares, portanto, não representa apenas o aumento dos recursos sob influência do Congresso. Para os pesquisadores, a expansão também modifica a forma como o dinheiro público é planejado e distribuído, ampliando o peso das escolhas individuais de deputados e senadores sobre áreas estratégicas do Orçamento federal.